《齊魯工業(yè)大學(xué)章程》的制定工作，從啟動到經(jīng)教育廳核準(zhǔn)發(fā)布，歷時一年多。本輪由教育主管部門主導(dǎo)的規(guī)范高等學(xué)校章程建設(shè)的任務(wù)，受到了社會各界的高度關(guān)注，一度成為熱議話題。那么，大學(xué)章程到底是什么？大學(xué)章程是如何制定出來的？大學(xué)章程又有何作用呢？
　　一、什么是大學(xué)章程“章程”一詞在《現(xiàn)代漢語詞典》中的表述是：書面協(xié)定的組織規(guī)程或辦事條例。德國法學(xué)家拉倫茨對“章程”的定義是：在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對其成員有約束力的內(nèi)部規(guī)范，它僅對加入社團(tuán)從而自愿服從這些規(guī)則的人有效。大學(xué)章程，通俗地講，就是在國家法律框架內(nèi)如何治理大學(xué)的一系列規(guī)程、規(guī)范、規(guī)則。
　　大學(xué)章程的萌芽可以追溯到大學(xué)誕生之源的中世紀(jì)，大學(xué)從政府或教會那里獲得辦學(xué)的“特許證”，被賦予一定程度的自治權(quán)力，如：開設(shè)課程、聘請教師、制定學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。1158年，神圣羅馬帝國皇帝弗雷得理克一世頒布了“真理令”，承認(rèn)博洛尼亞的大學(xué)地位，給予學(xué)生團(tuán)體各項(xiàng)特權(quán)。這個“真理令”被認(rèn)為是大學(xué)章程的源頭。1231年教皇格雷古瓦九世發(fā)布的諭旨，限制巴黎主教權(quán)力，承認(rèn)大學(xué)有審判權(quán)和罷課權(quán)，被稱為巴黎大學(xué)真正的“大憲章”，也被認(rèn)為是現(xiàn)代大學(xué)章程的雛形。1254年，在牛津大學(xué)成立87年后，教皇向牛津大學(xué)頒發(fā)特許狀，對政府如何介入大學(xué)治理、社會如何參與大學(xué)治理、大學(xué)如何在適應(yīng)社會發(fā)展要求和保持大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由中取得平衡等作了規(guī)定。
　　1817年，由施萊爾馬赫起草的《柏林洪堡大學(xué)章程》作為“永久章程”得到了國王的批準(zhǔn)，該章程為柏林洪堡大學(xué)的辦學(xué)奠定了基本框架，主要包括：學(xué)院制、教師等級制、教授會制、講座制、利益商談制。學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治由此成為現(xiàn)代大學(xué)制度的兩個基石。
　　早在西學(xué)東漸大潮洶涌、現(xiàn)代教育制度被引進(jìn)的清末民初，“章程”與絕大多數(shù)學(xué)校、學(xué)堂相伴而生，甚至先有章程后開始辦學(xué)。1895年，盛宣懷奏《擬設(shè)天津中西學(xué)堂章程稟（附章程、功課）》，是現(xiàn)存高校中校史最長的天津大學(xué)的創(chuàng)校文獻(xiàn)，首重章程。1898年梁啟超草擬的《總理衙門籌議京師大學(xué)堂章程》，規(guī)定了京師大學(xué)堂的辦學(xué)方針、學(xué)堂功課、學(xué)生入學(xué)等等各個方面。民國時期，高校通常用“規(guī)程”，即我們現(xiàn)在所說的“大學(xué)章程”。有學(xué)者說，“章程”是清末民初教育中出現(xiàn)頻率最高的詞語之一，是那一時期高等教育的關(guān)鍵詞。
　　20世紀(jì)50年代初，我國學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式，進(jìn)行院系調(diào)整，高等學(xué)校的辦學(xué)方式發(fā)生轉(zhuǎn)軌，高校從此基本不再有章程的概念。
　　時光流轉(zhuǎn)，世事變遷。到了1995年，國家頒布了《教育法》，1998年又頒布《高等教育法》。兩部法律明確規(guī)定，申請?jiān)O(shè)立高等學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)，必須要提交章程，“章程”是任何教育機(jī)構(gòu)成立的基本條件之一。而很多高校都是在這兩部法律頒布之前成立的，因此若干年中制定并對外公布章程的大學(xué)為數(shù)不多。況且，在我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的歷史階段，作為政府的附屬機(jī)構(gòu)，大學(xué)的一切事務(wù)大都由政府來統(tǒng)一“計(jì)劃”，大學(xué)不必也無需制定章程。
　　隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步確立，隨著依法治國戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)和實(shí)施，隨著高等教育改革的不斷深化，兼之大學(xué)自身社會角色的變遷和功能的拓展，大學(xué)與政府、大學(xué)與社會、大學(xué)內(nèi)部的各種關(guān)系悄然發(fā)生著變化，大學(xué)只有具備真正的法人資格，真正依法獨(dú)立承擔(dān)民事權(quán)利和義務(wù)，才能適應(yīng)新形勢下社會治理的客觀要求。建立和完善現(xiàn)代大學(xué)制度、成為獨(dú)立自主的民事主體、有自己的章程，就成為辦大學(xué)的題中應(yīng)有之義。
　　2011年11月，教育部制定發(fā)布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，從實(shí)體和程序兩個方面對高校章程制定的原則、內(nèi)容、程序以及核準(zhǔn)和監(jiān)督中所涉及的主要問題及環(huán)節(jié)進(jìn)行了全面規(guī)范。在隨后的2012年，教育部遴選出中國人民大學(xué)等12所高校作為章程建設(shè)試點(diǎn)學(xué)校，其中有6所率先啟動章程的起草等系列程序，其章程于2013年11月被核準(zhǔn)頒布。從此，教育部推動建立健全大學(xué)章程、完善高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革迅速在全國高校推開。2015年底，山東省所有本科高校完成了章程制定工作。
　　從本質(zhì)上來講，大學(xué)章程之于大學(xué)，如同憲法之于國家，是學(xué)校的根本大法。它上承國家法律法規(guī)，下啟學(xué)校規(guī)章制度，是學(xué)校辦學(xué)的指南和宣言。
　　二、大學(xué)章程包含哪些內(nèi)容大學(xué)，作為一個舶來品，在中華大地上生根發(fā)芽、成長壯大，其眾多特征必然帶有學(xué)習(xí)甚至“移植”的影子，同時也會更多體現(xiàn)我們自己的歷史文化傳統(tǒng)和社會發(fā)展現(xiàn)狀，這是符合規(guī)律的。大學(xué)章程從西方幾百年的大學(xué)傳統(tǒng)里走來，已經(jīng)形成了一套成型的體系，也包含一整套受到普遍認(rèn)可的主流價(jià)值觀，如：大學(xué)自治，學(xué)術(shù)自由，依法治校，教授治學(xué)，等等，這些都是人類文明進(jìn)步所取得的共同的文化成果，也被包括我國高等學(xué)校在內(nèi)的世界上所有的大學(xué)所認(rèn)同、所實(shí)踐著。在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政并帶領(lǐng)全國各族人民建設(shè)有中國特色社會主義的新的歷史時期，中國大學(xué)治理的主流價(jià)值觀還包括堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。我們目前最為通行的概括性表述一般是：黨委領(lǐng)導(dǎo)，校長負(fù)責(zé)，教授治學(xué)，民主管理。
　　作為學(xué)校根本大法、調(diào)節(jié)大學(xué)內(nèi)外部關(guān)系、約束大學(xué)內(nèi)部各成員的大學(xué)章程，既集中彰顯大學(xué)作為人類文明進(jìn)步的成果性價(jià)值，更是當(dāng)下政治經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)狀的一個文化性體現(xiàn)，其內(nèi)容既包含所有大學(xué)共通的有關(guān)價(jià)值和使命等內(nèi)容，也包含不同大學(xué)各具特色的定位、運(yùn)行模式、管理體系等內(nèi)容。其中，章程體現(xiàn)的最高原則就是依法治校。
　　因此章程的內(nèi)容就涉及到：大學(xué)的使命與辦學(xué)目標(biāo)，大學(xué)與外部社會成員關(guān)系，大學(xué)內(nèi)部成員的行為準(zhǔn)則，大學(xué)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)行規(guī)則，大學(xué)內(nèi)部成員的權(quán)利與義務(wù)，等等內(nèi)容。
　　比如：大學(xué)章程要素之“使命”。
　　使命，在大學(xué)章程中是一個帶有方向性、頗有些形而上意義的價(jià)值所在，它規(guī)定著大學(xué)存在的價(jià)值。在我國大學(xué)經(jīng)歷了多年同質(zhì)化發(fā)展的今天，大學(xué)的使命也難免陷入另一種同質(zhì)化之中，想要呈現(xiàn)其獨(dú)特性、鮮活性，是一個必要卻富有挑戰(zhàn)性的課題。對于耶魯大學(xué)“保護(hù)、傳授、推進(jìn)和豐富知識與文化”的使命，楊福家曾作過一個評論：“初看耶魯大學(xué)的基本使命，似乎只是詞語的堆砌，但是仔細(xì)品味，就能了解，假如使命只有傳授知識，那么它就對美國近4000所大學(xué)與學(xué)院都適用；若加上推進(jìn)和豐富，只有3%的大學(xué)能夠勝任；再加上文化兩字，就只剩1%；至于能夠涉及保護(hù)知識和文化的，只怕不足3‰。大學(xué)的使命要有差別性、特殊性，如果一所大學(xué)的使命什么學(xué)校都能用，那它的表述就不很貼切了。”
　　而使命的具體體現(xiàn)就是大學(xué)的辦學(xué)目標(biāo)，這些都與大學(xué)的特色、定位密切相關(guān)。作為章程，一定要描述大學(xué)未來的發(fā)展愿景、藍(lán)圖，一定要規(guī)劃自身發(fā)展的中期、長期目標(biāo)，而這種形式的規(guī)劃正是基于法制精神下的制度性保障，換作通俗說法，也就是用制度來保證學(xué)校的發(fā)展方向相對明晰，不因一時、一事、一人等偶然性因素而發(fā)生顛覆和搖擺。寫入章程的發(fā)展方向和目標(biāo)，對于大學(xué)的師生就會起到潛移默化的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，就會以最權(quán)威、最有力、最高效的方式凝聚人心、統(tǒng)一步調(diào)、形成合力。
　　比如：大學(xué)章程要素之“四大權(quán)力”。
　　有人說，大學(xué)是世界上最復(fù)雜最難管的組織機(jī)構(gòu)，原因是四種權(quán)力相互交織、相互碰撞，難免出現(xiàn)某種權(quán)力失位、越位、錯位現(xiàn)象。所謂的四種權(quán)力，就是政黨權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力。現(xiàn)實(shí)操作中，源于四種權(quán)力定位不準(zhǔn)，就會出現(xiàn)政黨權(quán)力影響行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力干涉學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力削弱政黨權(quán)力和行政權(quán)力、民主權(quán)力制約政黨權(quán)力和行政權(quán)力等等失范、無序、低效現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙大學(xué)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　以章程為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度，最迫切的需要就是體制機(jī)制創(chuàng)新、規(guī)范約束四種權(quán)力運(yùn)行，既張揚(yáng)各種權(quán)力，又規(guī)劃好權(quán)力邊界，以理順各類關(guān)系、化解各種矛盾，使得大學(xué)能夠在既定的軌道上全面而快速地發(fā)展。
　　比如：大學(xué)章程要素之教師、學(xué)生的權(quán)利義務(wù)。
　　很多大學(xué)在章程制定的過程中都遇到過一個不容忽視的問題，那就是不少老師學(xué)生認(rèn)為大學(xué)章程與自己沒有半毛錢關(guān)系，因此對大學(xué)章程的制定不予關(guān)心、不屑參與。其實(shí)，大學(xué)章程與全體師生的關(guān)系，不僅有，還很密切。大學(xué)章程其校內(nèi)憲法的地位，決定了其根本作用是從制度上來規(guī)范和劃分大學(xué)的各級各類組織和成員的權(quán)利義務(wù)，從政策制度體制機(jī)制等各方面來保障師生員工在成長、發(fā)展中的權(quán)益。大學(xué)章程對師生權(quán)利義務(wù)的規(guī)定性，源自大學(xué)的本質(zhì)屬性和基本價(jià)值觀。
　　因此，大學(xué)章程明確師生的權(quán)利義務(wù)，依法保護(hù)其合法權(quán)益，成為各個大學(xué)在制定章程過程中共同關(guān)注和重點(diǎn)規(guī)劃的內(nèi)容。有的大學(xué)章程為充分體現(xiàn)師生訴求，彰顯師生的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，特意制定了聽證會制度、邀請師生代表參加校長辦公會制度；有的大學(xué)在章程中規(guī)定學(xué)生會、教代會有權(quán)對校級領(lǐng)導(dǎo)的瀆職和不作為行為提出彈劾、誡勉或罷免的建議。在一系列權(quán)利義務(wù)中，教師和學(xué)生的申訴權(quán)也被擺在了重要位置。當(dāng)師生有對行政行為不滿或者反對的訴求時，大學(xué)要有專門的機(jī)構(gòu)受理，要暢通教師和學(xué)生申訴的渠道，也就是說，大學(xué)在章程中要對師生如何行使申訴權(quán)、向誰申訴、申訴時效、申訴答復(fù)期限等等做出明文規(guī)定。有的學(xué)校專門成立校、院、系申訴委員會、教師評議會等機(jī)構(gòu)分別處理不同層次的師生申訴。
　　三、大學(xué)章程是如何制定的在大學(xué)里擁有至尊法律地位的大學(xué)章程，又是如何制定出來的呢？無疑，知曉大學(xué)章程的制定過程，對于全面充分理解章程的內(nèi)容、促進(jìn)章程的順利實(shí)施、實(shí)現(xiàn)真正意義的大學(xué)依法自治，有重大而深遠(yuǎn)的意義。
　　大學(xué)章程的制定程序，一方面與一般法律規(guī)范制定程序相比具有很多相似之處，另一方面又有大學(xué)所獨(dú)有的特征。
　　一般法律法規(guī)的創(chuàng)制過程，是一個收集、整合、反映“公意”的加工過程，是一個復(fù)雜的多方博弈的過程，不僅具有公開透明、滿足公眾知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)等獨(dú)立價(jià)值，同時還要實(shí)現(xiàn)滿足公眾需求、反映公益等實(shí)體正義的需求。
　　大學(xué)章程的制定過程的獨(dú)立價(jià)值和實(shí)體價(jià)值也是不言而喻的。
　　章程制定中第一需要明晰的，是章程的制定權(quán)問題。章程制定權(quán)是大學(xué)自治的核心?？v向來看，廣義的制定權(quán)包括組織起草權(quán)、提案權(quán)、審議和表決通過權(quán)、核準(zhǔn)權(quán)、公布權(quán)，在完善的制度體系和法治原則下，以上權(quán)力中真正起作用的是審議和表決通過權(quán)；橫向來看，廣義的制定權(quán)包括制定新章程權(quán)和章程變動權(quán)。
　　制定主體是行使制定權(quán)的主體，應(yīng)當(dāng)由各方利益群體的代表組成，或可稱為“章程制定代表聯(lián)合會”，由其行使以審議和表決通過權(quán)為核心的章程制定權(quán)。在大學(xué)內(nèi)部，章程關(guān)涉到內(nèi)部每個成員的切身利益；在大學(xué)外部，教育作為一種公共產(chǎn)品，作為國家職能的體現(xiàn)，章程還決定著大學(xué)在社會使命等方面對外部相關(guān)利益主體的重要性。因此，章程制定主體要吸納各利益相關(guān)方參加，同時為了滿足專業(yè)性要求，還應(yīng)吸納相關(guān)專家參加。齊魯工業(yè)大學(xué)在章程制定過程中，專門成立了“齊魯工業(yè)大學(xué)章程起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，由包括學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)術(shù)組織負(fù)責(zé)人、教師學(xué)生代表、退休教職工代表、相關(guān)專家等人員組成，發(fā)展規(guī)劃處具體實(shí)施起草工作。
　　章程的制定過程一般要經(jīng)歷“起草———修改形成草案———公布草案———反復(fù)征求意見———形成正式草案———審議草案———表決通過———核準(zhǔn)———公布”等程序。齊魯工業(yè)大學(xué)章程從啟動到核準(zhǔn)發(fā)布，共歷時1年4個月，其間多次公開征求意見，并提請教職工代表大會討論修改、提交校長辦公會審議、黨委會審定。這一系列程序履行之后形成章程核準(zhǔn)稿報(bào)送省教育主管部門，經(jīng)有關(guān)專家審核修改后，最終于2015年12月9日被正式核準(zhǔn)發(fā)布（山東省教育廳高等學(xué)校章程核準(zhǔn)書第30號）。
　　四、大學(xué)章程將扮演什么角色“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。法律的權(quán)威在于必行，章程的生命力在于實(shí)踐。
　　大學(xué)章程經(jīng)過眾多人的激情參與和艱苦工作，制定出來并“懸掛”于墻上了，但這也僅僅是萬里長征的第一步，今后的路還很漫長。有人說，大學(xué)章程在現(xiàn)實(shí)中有兩種走向，一種是成為“聾子的耳朵”———擺設(shè)；另一種則是真刀真槍地大力推進(jìn)建立現(xiàn)代大學(xué)制度、完善治理結(jié)構(gòu)。導(dǎo)致這兩種走向的“前因”可能是多方面的。
　　一方面，政府管理部門放權(quán)的力度，政府與學(xué)校關(guān)系理順的程度?！耙婪ㄗ灾鬓k學(xué)”是大學(xué)章程彰顯的核心價(jià)值中之一，理想狀態(tài)就是政府加快轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)，逐步建立政府權(quán)力清單制度，凡是能由學(xué)校自主決定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)一律下放到學(xué)校，讓學(xué)校用足用好辦學(xué)自主權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)自主、自治。
　　另一方面，學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是否完善，自我約束、自我規(guī)范體制機(jī)制是否形成。學(xué)校能不能很好地自我約束、自我規(guī)范，與政府能否真正簡政放權(quán)，這二者的關(guān)系幾乎是互為表里、互為因果。可以把政府放權(quán)看作學(xué)校自我約束機(jī)制建立的制度前提，也可以把學(xué)校自我約束機(jī)制的建立看作政府放權(quán)的制度前提，都有其合理性。正如“先有雞還是先有蛋”之辨，學(xué)校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、形成有效的自我約束、自我規(guī)范機(jī)制，是順利實(shí)現(xiàn)“管辦評分離”、建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度良好生態(tài)的重要一環(huán)。
　　再一方面，師生如何看待大學(xué)章程，如何有效行使權(quán)力、維護(hù)自身權(quán)益。大學(xué)章程積極推進(jìn)校內(nèi)行政權(quán)、教育權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)分離，建立獨(dú)立運(yùn)行的學(xué)術(shù)委員會、教授委員會、監(jiān)督委員會，這給大學(xué)帶來的管理局面將會煥然一新。大學(xué)的教師和學(xué)生能否借助大學(xué)章程賦予的權(quán)力，對一切未能真放權(quán)，教授委員會、學(xué)術(shù)委員會未能真獨(dú)立，師生權(quán)益未能得到真保障的行為說“不”，一定程度上決定了大學(xué)章程的法律效力能否得到充分發(fā)揮。換句話說，師生對大學(xué)章程的認(rèn)同和踐行，對學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)的積極參與，會對大學(xué)章程的效力起到至關(guān)重要的作用。
　　鑒于以上方面，大學(xué)章程堪比一把“尚方寶劍”：地位至高無上，對外可限制政府過多干預(yù)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)，對內(nèi)可規(guī)范“四大權(quán)力”運(yùn)行、營造良好學(xué)術(shù)環(huán)境、保障師生合法權(quán)益、暢通社會監(jiān)督渠道。
　　盡管眾多學(xué)者依然認(rèn)為，從現(xiàn)階段各大學(xué)已制定的大學(xué)章程文本來看，對大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的保障方面還沒實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍，對政府插手大學(xué)內(nèi)部事務(wù)還留有一定的空間，但是，歷史的進(jìn)步往往不可能一蹴而就，只要是順應(yīng)潮流、符合趨勢的，哪怕是一小步，都值得我們倍加珍惜。