由于在行政問(wèn)責(zé)的理論基礎(chǔ)、問(wèn)責(zé)機(jī)理、程序保障與權(quán)利救濟(jì)等方面存在認(rèn)識(shí)上的不足和制度安排方面的缺陷，行政問(wèn)責(zé)在具體實(shí)施的過(guò)程中也不可避免地出現(xiàn)了一些問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在在一定程度上影響了行政問(wèn)責(zé)的功能和效果。要在一個(gè)新的起點(diǎn)上把行政問(wèn)責(zé)制不斷向前推進(jìn)，一方面需要對(duì)實(shí)踐中存在的這些問(wèn)題有著清醒和全面的認(rèn)識(shí)，弄清產(chǎn)生這些問(wèn)題的思想與制度根源，更新傳統(tǒng)理念；另一方面要對(duì)癥下藥，緊緊圍繞行政問(wèn)責(zé)制的功能定位與發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥地探索各種行之有效的措施和方法，及時(shí)解決行政問(wèn)責(zé)發(fā)展過(guò)程中所出現(xiàn)的困難和問(wèn)題，以使行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)不斷走向深入。
　　一、同體問(wèn)責(zé)與異體問(wèn)責(zé)：錯(cuò)位與歸位行政問(wèn)責(zé)根據(jù)其主體的不同可以分為“同體問(wèn)責(zé)”和“異體問(wèn)責(zé)”兩種類型?！八^同體問(wèn)責(zé)，是指政府對(duì)官員的問(wèn)責(zé)，或政府系統(tǒng)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的行政問(wèn)責(zé)，其主體是所謂的‘上級(jí)’；所謂異體問(wèn)責(zé)，是指權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾對(duì)政府及期官員的問(wèn)責(zé)，其主體是權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾”。從我國(guó)目前的行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐來(lái)看，黨委、政府和人大在問(wèn)責(zé)中的作用表現(xiàn)為“黨委主導(dǎo)、政府協(xié)助、人大支持”的“黨主問(wèn)責(zé)”的工作格局，這種格局的實(shí)質(zhì)是“以同體問(wèn)責(zé)為主，以異體問(wèn)責(zé)為輔”。在行政問(wèn)責(zé)的初級(jí)階段，這種具有“路徑依賴”特征的問(wèn)責(zé)格局對(duì)于充分利用既有的制度資源、保障問(wèn)責(zé)制的穩(wěn)步推進(jìn)、增強(qiáng)問(wèn)責(zé)制的威懾效果具有特殊的意義。毋庸置疑，這種單一的同體問(wèn)責(zé)格局也存在明顯的弊端：一是同體問(wèn)責(zé)是系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的結(jié)果，而內(nèi)部監(jiān)督只是一種有限的監(jiān)督，因此以同體問(wèn)責(zé)為主不利于充分發(fā)揮問(wèn)責(zé)制的監(jiān)督功能；二是同體問(wèn)責(zé)是一種自上而下的監(jiān)督，這不利于發(fā)揮“群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督”這種自下而上監(jiān)督的積極作用，容易導(dǎo)致黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中養(yǎng)成“對(duì)上不對(duì)下”甚至“欺上瞞下”的不良工作傾向；三是以同體問(wèn)責(zé)為主不符合“授權(quán)主體最終監(jiān)督”原則，以黨委為主導(dǎo)容易產(chǎn)生“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督黨”的質(zhì)疑，這會(huì)在一定程度上對(duì)“黨主問(wèn)責(zé)”的合理性帶來(lái)挑戰(zhàn)。
　　二、行政責(zé)任與問(wèn)責(zé)范圍之關(guān)聯(lián)關(guān)于對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部能否適用行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)，由于對(duì)黨的執(zhí)政權(quán)的性質(zhì)和具體運(yùn)行模式存在模糊認(rèn)識(shí)，擔(dān)心對(duì)黨追究行政責(zé)任會(huì)有損于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，因此在行政問(wèn)責(zé)的具體實(shí)踐中往往只追究行政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，而未同時(shí)追究同級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。在行政問(wèn)責(zé)制的規(guī)范建設(shè)方面也表現(xiàn)出類似特征：很多地方政府制定的行政問(wèn)責(zé)規(guī)定往往只對(duì)行政首長(zhǎng)的問(wèn)責(zé)作出規(guī)定，而并未對(duì)同級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)作出問(wèn)責(zé)的規(guī)定。從現(xiàn)階段我國(guó)黨政關(guān)系的實(shí)際情況來(lái)看，黨政一體化是一種客觀的發(fā)展趨勢(shì)。在這一制度背景下，黨與政府一起行使行政權(quán)力，因此黨也應(yīng)當(dāng)與政府一道接受行政問(wèn)責(zé)，這種行政問(wèn)責(zé)不僅不會(huì)動(dòng)搖和削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，反而有助于加強(qiáng)和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，有利于全面推動(dòng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)。正是由于認(rèn)識(shí)到對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行行政問(wèn)責(zé)的必要性和積極意義，近年來(lái)的行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐中也出現(xiàn)了對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行問(wèn)責(zé)的趨勢(shì)。這一趨勢(shì)打破了對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)不實(shí)行行政問(wèn)責(zé)的傳統(tǒng)做法，有利于行政問(wèn)責(zé)制度的全面發(fā)展和落實(shí)。
　　實(shí)踐中有的地方政府制定的規(guī)范性文件將公務(wù)員也納入行政問(wèn)責(zé)的范圍，這種做法導(dǎo)致行政問(wèn)責(zé)對(duì)象的不當(dāng)擴(kuò)張。在我國(guó)一黨執(zhí)政的政治背景下，普通公務(wù)員從總體上看并不具有政治中立的基礎(chǔ)，這是我國(guó)普通公務(wù)員與西方公務(wù)員在黨派傾向上最根本的區(qū)別，但這種區(qū)別并不影響對(duì)其所擔(dān)責(zé)任作出有別于擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員所擔(dān)責(zé)任的區(qū)分。我國(guó)公務(wù)員法所規(guī)定的行政處分措施實(shí)際上是以公務(wù)員所承擔(dān)的職業(yè)責(zé)任為基礎(chǔ)的，這種責(zé)任系以公務(wù)員違反職業(yè)義務(wù)為條件而非以是否獲得授權(quán)主體的信任為前提。正是由于我國(guó)非擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員所承擔(dān)的是職業(yè)責(zé)任而非行政責(zé)任更非政治責(zé)任，因此行政問(wèn)責(zé)制不宜將普通公務(wù)員列為問(wèn)責(zé)對(duì)象。
　　三、以實(shí)際效果為價(jià)值導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)方式與問(wèn)責(zé)事由問(wèn)責(zé)方式直接關(guān)系到問(wèn)責(zé)的效果和功能。確定問(wèn)責(zé)方式需要考慮的因素主要有三個(gè)：一是要遵循權(quán)責(zé)一致原則———問(wèn)責(zé)客體所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)與其權(quán)力行使所造成的不利后果相適應(yīng)，也就是“重責(zé)重問(wèn)、輕責(zé)輕問(wèn)、無(wú)責(zé)不問(wèn)”，這要求問(wèn)責(zé)方式在寬嚴(yán)程度上具有一定的等級(jí)梯度；二是問(wèn)責(zé)方式要對(duì)權(quán)力主體所擁有的權(quán)力產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，這種影響按程度的不同可以分為對(duì)權(quán)力主體的警示、對(duì)權(quán)力主體行使權(quán)力的限制與對(duì)權(quán)力主體行使權(quán)力資格的解除三種類型；三是要符合公開原則，行政問(wèn)責(zé)既是權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，也是權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，為了授受社會(huì)監(jiān)督和保障行政問(wèn)責(zé)的示范效應(yīng)，問(wèn)責(zé)方式本身應(yīng)當(dāng)有利于公開。問(wèn)責(zé)方式作用的直接對(duì)象是問(wèn)責(zé)客體所擁有的權(quán)力，而非問(wèn)責(zé)客體個(gè)人所擁有的權(quán)利，因此不宜將限制問(wèn)責(zé)客體個(gè)人權(quán)利的方式納入問(wèn)責(zé)方式。
　　實(shí)踐中問(wèn)責(zé)方式上存在的問(wèn)題還表現(xiàn)在兩個(gè)關(guān)系的處理上。一是對(duì)作為問(wèn)責(zé)與不作為問(wèn)責(zé)的關(guān)系。行政作為與不作為是行政法上的概念，按照依法行政的原則，行政作為與不作為都應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的法律依據(jù)，否則構(gòu)成行政違法。政治學(xué)與行政管理學(xué)領(lǐng)域的作為與不作為概念比行政法上的概念其外延更加寬泛，這里的作為與不作為除了要遵循依法行政的原則外，還應(yīng)當(dāng)突出行政權(quán)運(yùn)行的責(zé)任性、能動(dòng)性和創(chuàng)新性；行政法上的作為與不作為是就某一個(gè)具體的行政行為而言，而行政問(wèn)責(zé)制中的作為與不作為則是指一系列行為的集合，這些行為既包括行政決策行為，也包括行政執(zhí)行行為。作為問(wèn)責(zé)是行政問(wèn)責(zé)的首要目標(biāo)，它包括“不當(dāng)為而為”和“當(dāng)為而不正當(dāng)作為”兩種情形。由于行政權(quán)的實(shí)際運(yùn)作主要表現(xiàn)為作為，而作為必然表現(xiàn)為一定的過(guò)程和結(jié)果，因此作為問(wèn)責(zé)可以在過(guò)程與結(jié)果兩個(gè)環(huán)節(jié)上對(duì)行政權(quán)實(shí)施控制。不作為問(wèn)責(zé)是行政問(wèn)責(zé)的更高要求，這種問(wèn)責(zé)主要針對(duì) “當(dāng)為而不為”情形。對(duì)不作為的問(wèn)責(zé)往往需要以特定結(jié)果的出現(xiàn)作為問(wèn)責(zé)的事實(shí)依據(jù)：如果出現(xiàn)重大利益損害的結(jié)果，而這種結(jié)果在作為的情況下是完全可以避免的，之所以出現(xiàn)該結(jié)果是因相關(guān)主體未作為，在這種情況下即應(yīng)追究相關(guān)主體的不作為責(zé)任。
　　二是“有過(guò)”問(wèn)責(zé)與“無(wú)為”問(wèn)責(zé)的關(guān)系。我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制是從追究“有過(guò)”官員的責(zé)任開始起步的，“有過(guò)”問(wèn)責(zé)仍然是現(xiàn)階段行政問(wèn)責(zé)的主要方式。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立和發(fā)展初期階段，實(shí)行“有過(guò)”問(wèn)責(zé)具有非常重要的意義，這種問(wèn)責(zé)方式有利于降低行政問(wèn)責(zé)制度運(yùn)行的制度成本，有利于及時(shí)有效地緩解社會(huì)矛盾和壓力，有利于防范和化解黨在執(zhí)政過(guò)程中所遇到的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，“有過(guò)”問(wèn)責(zé)也存在一定的缺陷：有過(guò)以作為行為為前提，不作為則無(wú)所謂過(guò)與非過(guò)，因此有過(guò)問(wèn)責(zé)容易導(dǎo)致權(quán)力主體出現(xiàn)保守而不進(jìn)取、觀望而不作為的消極心態(tài)；此外“有過(guò)”問(wèn)責(zé)客觀上對(duì)那些“平庸官員”、“無(wú)能官員”產(chǎn)生了某種保護(hù)作用，這不利于行政官員隊(duì)伍的新陳代謝和選賢任能。由于存在上述不足，因此“有過(guò)”問(wèn)責(zé)客觀上出現(xiàn)了向“無(wú)為”問(wèn)責(zé)發(fā)展的趨勢(shì)?！皢?wèn)責(zé)制不僅僅意味著領(lǐng)導(dǎo)干部出了事必須負(fù)一定責(zé)任，還意味著對(duì)于那些政績(jī)平庸、群眾不滿意的干部，也要責(zé)令其辭職，直至免職?！迸c“有過(guò)”問(wèn)責(zé)相比，“無(wú)為”問(wèn)責(zé)對(duì)權(quán)力主體提出了更高的要求：“有過(guò)”問(wèn)責(zé)只有在權(quán)力主體存在過(guò)失的情況下才對(duì)其問(wèn)責(zé)，而“無(wú)為”問(wèn)責(zé)則指官員在不存在過(guò)失的情況下也可能遭到問(wèn)責(zé)，這種問(wèn)責(zé)方式有利于激勵(lì)權(quán)力主體勇于開拓，積極有為。從這一角度來(lái)看，“無(wú)為”問(wèn)責(zé)實(shí)際上是政府官員績(jī)效考核的一種重要途徑?！霸诳?jī)效問(wèn)責(zé)制下，‘無(wú)過(guò)’并不能成為逃避責(zé)任的借口，政府官員還會(huì)因?yàn)槲催_(dá)到應(yīng)有的績(jī)效水平而被追究責(zé)任”。
　　四、問(wèn)責(zé)過(guò)程中的程序公正之意蘊(yùn)及其實(shí)現(xiàn)目前的行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐未能實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)程序與司法追究程序的有效銜接。行政問(wèn)責(zé)程序所追究的是行政責(zé)任，這種行政責(zé)任與司法追究程序所追究的刑事責(zé)任存在著一定的關(guān)聯(lián)性。與行政責(zé)任存在關(guān)聯(lián)的刑事責(zé)任主要表現(xiàn)為兩種類型：一種是貪腐案件；另一種是瀆職案件。黨政官員的貪腐和瀆職行為會(huì)直接導(dǎo)致他們?cè)谑┱?jī)效方面的“有過(guò)”或“無(wú)為”結(jié)果，這些官員將因此而招致行政問(wèn)責(zé)；與此同時(shí)，由于上述兩類行為同時(shí)觸犯了刑事法律，因此他們還應(yīng)受到相應(yīng)的刑事追究。從問(wèn)責(zé)程序與刑事程序的關(guān)系來(lái)看，在一般情況下，透過(guò)問(wèn)責(zé)程序經(jīng)?？梢园l(fā)現(xiàn)問(wèn)責(zé)官員的貪腐以及瀆職行為，因此體現(xiàn)為行政問(wèn)責(zé)在前，刑事處罰在后；當(dāng)官員的貪腐行為并未導(dǎo)致行政問(wèn)責(zé)事由的出現(xiàn)而是直接招致刑事處罰時(shí)，官員的去職則屬刑事制裁的當(dāng)然法律后果而非行政問(wèn)責(zé)的結(jié)果。從實(shí)踐中的做法來(lái)看，在對(duì)因貪腐和瀆職而招致問(wèn)責(zé)的官員是否對(duì)其啟動(dòng)刑事制裁程序的問(wèn)題上存在著明顯差異：由于國(guó)家不斷加大反腐倡廉力度，因此在行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)官員存在貪腐行為時(shí)，一般都能在行政問(wèn)責(zé)以后順利啟動(dòng)刑事制裁程序；而對(duì)于因?yàn)^職而導(dǎo)致問(wèn)責(zé)的官員而言，在很多情況下并未依法啟動(dòng)刑事制裁程序?qū)ζ渥肪啃淌仑?zé)任，這種作法使有些問(wèn)責(zé)官員輕松逃脫刑事追究，不可避免地導(dǎo)致了社會(huì)公眾對(duì)這種以“責(zé)”代“罰”的不恰當(dāng)作法的質(zhì)疑。面對(duì)社會(huì)公眾的這種質(zhì)疑，目前需要改變這種以“責(zé)”代“罰”的不正當(dāng)作法，對(duì)于因?yàn)^職而問(wèn)責(zé)的官員，如果其瀆職行為觸犯刑律的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)刑事制裁程序以追究其刑事責(zé)任。
　　程序銜接方面的另一個(gè)重要問(wèn)題是問(wèn)責(zé)官員是否可以通過(guò)司法程序?qū)で缶葷?jì)。有觀點(diǎn)認(rèn)為為了對(duì)問(wèn)責(zé)官員提供充分的救濟(jì)，問(wèn)責(zé)官員在對(duì)問(wèn)責(zé)申訴處理結(jié)果仍然不服的情況下，可以通過(guò)向法院起訴的方式尋求司法救濟(jì)，這種觀點(diǎn)是對(duì)行政問(wèn)責(zé)性質(zhì)和司法權(quán)性質(zhì)的誤解。行政問(wèn)責(zé)所追究的是行政責(zé)任，這種行政責(zé)任是以最終的政治責(zé)任作為支撐的，而政治責(zé)任的基礎(chǔ)是 “信任”，這種信任是通過(guò)選舉投票的方式予以體現(xiàn)的，選舉投票是意志自由的體現(xiàn)，這種自由意志排除任何外力干預(yù)，因此行政問(wèn)責(zé)實(shí)質(zhì)上是一種政治性行為?！罢喂賳T由人民選舉產(chǎn)生，對(duì)選民負(fù)責(zé)；行政官員依功績(jī)制原則產(chǎn)生，通過(guò)維護(hù)法律對(duì)政治官員負(fù)責(zé)；人民通過(guò)政治官員控制行政官員，行政官員通過(guò)政治官員間接向人民負(fù)責(zé)?！本退痉?quán)而言，為了保障司法權(quán)的獨(dú)立性和權(quán)威性，政治問(wèn)題不審查是司法權(quán)運(yùn)行的一項(xiàng)基本原則，正是由于這一原因，司法權(quán)對(duì)于行政問(wèn)責(zé)這種具有一定政治性的行為不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。在憲政民主的背景下，問(wèn)責(zé)官員獲得“救濟(jì)”的根本途徑是重獲信任：或者通過(guò)參加選舉并獲勝而直接擔(dān)任政府官員；或者贏得勝選官員的信任而獲得任命；或者贏得勝選政黨的信任而獲得任命。
　　五、問(wèn)責(zé)官員復(fù)出的規(guī)范化：讓公眾不再存疑問(wèn)責(zé)官員的復(fù)出是針對(duì)遭到辭職和免職官員的復(fù)出而言的，責(zé)令公開道歉的官員由于并未喪失職務(wù)因而不存在復(fù)出的問(wèn)題，停職檢查的官員面臨的結(jié)果可能是復(fù)職，也可能是辭職或免職，在后一種情況下當(dāng)然也有復(fù)出的可能性。由于問(wèn)責(zé)官員復(fù)出機(jī)制不健全，曾經(jīng)在一段時(shí)間里，問(wèn)責(zé)官員易崗為官、易地為官、快速?gòu)?fù)出甚至易地升遷的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，這種“高調(diào)問(wèn)責(zé)、低調(diào)復(fù)出”的不正當(dāng)作法所帶來(lái)的消極影響是不容忽視的。其負(fù)面影響一是問(wèn)責(zé)官員的不正當(dāng)復(fù)出給行政問(wèn)責(zé)制本身帶來(lái)傷害。這種作法使官員們認(rèn)為問(wèn)責(zé)只不過(guò)是權(quán)宜之計(jì)———是為了平息突發(fā)事件中民眾的不滿乃至憤怒情緒的緩兵之計(jì)，甚至認(rèn)為問(wèn)責(zé)是給官員提供一個(gè)風(fēng)口浪尖上的“避風(fēng)港”———一旦風(fēng)平浪靜，問(wèn)責(zé)官員便可以官?gòu)?fù)原職，這對(duì)整個(gè)官員隊(duì)伍將直到一種錯(cuò)誤的導(dǎo)向作用。二是不正當(dāng)復(fù)出給政府的公信力造成損害。這種作法不僅不能起到對(duì)問(wèn)責(zé)官員及其它官員的警示作用，反而容易遭到民眾的質(zhì)疑，認(rèn)為問(wèn)責(zé)主體是在搞“暗箱操作”。三是不正當(dāng)復(fù)出是對(duì)民意的漠視。行政問(wèn)責(zé)從總體上看是民意作用的結(jié)果，官員問(wèn)責(zé)實(shí)質(zhì)是對(duì)民意的一種回應(yīng)，這種積極回應(yīng)有利于加強(qiáng)和鞏固政府施政的民意基礎(chǔ)。然而官員問(wèn)責(zé)后的不正當(dāng)復(fù)出將使民眾產(chǎn)生被“愚弄”的感覺(jué)，缺乏公正性和透明度的官員復(fù)出本質(zhì)上是對(duì)民意的一種漠視，這種漠視有可能給民意帶來(lái)不可逆轉(zhuǎn)的傷害。
　　有些問(wèn)責(zé)官員所承擔(dān)的是政治責(zé)任而非行政責(zé)任，而政治責(zé)任的承擔(dān)并不以問(wèn)責(zé)官員存在過(guò)錯(cuò)為前提；即使官員因過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致行政問(wèn)責(zé)而承擔(dān)行政責(zé)任，對(duì)這些官員的過(guò)錯(cuò)也應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待，對(duì)那些過(guò)錯(cuò)程度并不是很嚴(yán)重的官員也應(yīng)該給予其改過(guò)自新的機(jī)會(huì)，因此問(wèn)責(zé)官員復(fù)出的必要性本身是不容置疑的。要建立規(guī)范有序的問(wèn)責(zé)官員復(fù)出機(jī)制，需要確立兩個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)和制度，一是問(wèn)責(zé)官員能否復(fù)出；二是問(wèn)責(zé)官員如何復(fù)出。問(wèn)責(zé)官員能否復(fù)出制度所解決的是官員復(fù)出的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題；問(wèn)責(zé)官員如何復(fù)出所要解決的是官員復(fù)出的程序要求問(wèn)題，只有符合這兩個(gè)方面的條件，問(wèn)責(zé)官員的復(fù)出才是一種正當(dāng)?shù)膹?fù)出。